一、制定背景

行政裁量权是行政机关根据法律法规规章的规定，依据立法目的和公平合理的原则，自主作出决定和选择行为方式、种类和幅度的权力。

2010年10月，《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求“建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。”2011年9月9日，《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》（广东省人民政府令第164号）规定：“行政处罚实施机关应当依照《广东省行政执法责任制条例》第十七条的规定，制定本单位的行政处罚自由裁量权适用规则，并向社会公开。”2012年7月，《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》（国税发〔2012〕65号）明确指出：“规范税务行政裁量权工作是税务机关推进依法行政的一项重要内容，各级税务机关应当高度重视，把这项工作摆在突出位置，作为全局性的重点工作抓紧抓好。”

广东省国税局于2013年12月发布《广东省国家税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法（试行）》（广东省国家税务局公告2013年第15号公告），2014年4月开始施行。广东省地税局于2012年1月1日起开始试行《广东省地方税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法（试行）》及《广东省地方税务局税务行政处罚裁量基准（试行）》，并于2014年7月正式实施。以上规定对于规范我省各级税务机关行政处罚裁量权的行使，促进税收执法公平，保障当事人合法权益，深入推进依法行政起到积极作用。

2015年，国家税务总局要求加强国地税合作，而制订国地税统一的行政处罚裁量基准是其中一项重要内容。2015年下半年，广东省国税局加强与广东省地税局合作，共同拟订了《广东省税务系统规范税务行政处罚裁量权实施办法》（以下简称《办法》）及附件《广东省税务系统税务行政处罚裁量基准》（以下简称《基准》）。

二、制订情况

广东省国税局与广东省地税局严格按照法律、法规和规章的规定，结合国地税行使行政处罚裁量权的具体情况，在国地税现有行政处罚裁量权制度的基础上，制订了《办法》。本次制订过程中，国地税分别征求了基层单位、相关业务处室和纳税人代表的意见，并在各自门户网站上向社会各界征求意见。

需要说明的重点情况如下：一是作了减轻处罚的规定。在《办法》第十四条第三款规定“减轻处罚是指，根据税收违法行为的事实、性质、情节、危害后果等，低于法定处罚标准幅度，依法确定处罚。”二是在《基准》在法定范围内适当调低了对部分违法行为的处罚。将发生频率较高的、危害程度较低的税收违法行为尽可能归入处罚基准的“较轻”档次，给予较低的行政处罚；将少数社会违害程度大的情形，才归入“严重”档次。如对第21项“未按照规定缴销发票的”的处罚基准作了上述规定。制订第33项“逾期办理纳税申报”的违法情节和处罚基准时，对零申报的个人（含个体工商户）、企业及其他组织作了最高处罚金额的限制。三是在制订处罚基准时，对企业或其他组织和个人（含个体工商户）的负担能力作了更多考虑，区别处理。如对第8项“纳税人未按照规定设置、保管账簿或者保管记账凭证和有关资料的”作了上述规定。四是提高裁量基准的可操作性。如修订第33项“逾期办理纳税申报”的违法情节和处罚基准时，尽量在原有基础上简化处理，以便基层单位执法人员遵照执行，也便于行政相对人理解。五是制订基准时，考虑了国地税征管工作差异。

三、主要内容

（一）《办法》正文的主要内容

《办法》正文共34条。

1.适用范围。规定我省各级税务机关行使税务行政处罚裁量权，适用本办法。（第二条）

2.现行税务行政处罚种类。（第四条）

3.处罚裁量原则。规定行使处罚裁量权应遵循的原则。（第五、六条）

4.税务机关的告知义务。（第七条）

5.税务机关行使税务行政处罚裁量权应当遵循法定程序和权限。（第九条）

6.“一事不二罚”原则。规定“一事不二罚”，指导基层执法，有利于保障当事人的合法权益。（第十条）

7.当事人享有陈述权和申辩权。（第十一条）

8.不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的适用。根据行政处罚法及税收征管法，对“不罚”、“从轻或减轻”、“从重”进行界定。（第十三、第十四、第十五条）

9.简易程序、一般程序、听证。简要地规定简易程序、一般程序及一般程序中的听证，和行政处罚法的规定相衔接。（第十七、第十八、第十九条）

10.集体审议制度。规定案情复杂、争议较大、给予较重处罚等情形的集体审议制度。（第二十条）

11.集体审议制度的程序。规定集体审议制度如何进行。（第二十一条）

12.说明理由制度。（第二十六条）

13.案例指导制度。规定通过不定期发布典型案例，指导行使税务行政处罚裁量权。（第二十七条）

14.监督检查制度。规定税务机关通过税收执法督察、执法责任制考核、行政执法案卷评查等工作方式，加强对行使税务行政处罚裁量权的监督检查。（第二十八条）

15.裁量权的细化。各市国地税机关可共同对本《办法》进行细化。（第三十二条）

（二）《基准》的主要内容

《基准》是《办法》的附件。根据现行法律、法规和规章规定，将其中所涉税收违法行为分为8大项、53个小项。8大项分别是：违反税务登记管理规定的行为；违反账簿管理和完税凭证管理规定的行为；违反发票管理规定的行为；违反纳税申报和征收管理规定的行为；违反纳税担保规定的行为；违反税务检查规定的行为；偷、逃、抗税行为；其他违法行为。以此分类为基础，对小类（项）税收违法行为确定“轻微”、“较轻”、“一般”和“严重”违法程序，设定处罚基准。其中，对其中第26项“虚开发票”、第27项“非法代开发票”、第29项“私自印制、伪造、变造发票，或者非法制造发票防伪专用品，或者伪造发票监制章”等项目，“严重”档次再细分为3个处罚档次。

四、其他事项

《办法》及《基准》在广东省国、地税系统（含横琴新区、深汕特别合作区、顺德区，不含深圳市）实施税务行政处罚时适用。《办法》及《基准》于2016年1月1日起正式实施，《广东省国家税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法（试行）》（广东省国家税务局公告2013年第15号公告）与《广东省地方税务局规范税务行政处罚裁量权实施办法》（广东省地方税务局2014年第4号公告）同时废止。