关于《中华人民共和国发票管理办法（修改草案征求意见稿）》的说明

为全面落实《优化营商环境条例》，深化税收领域“放管服”改革，深入推进发票电子化，服务经济社会高质量发展，我局拟提请国务院对《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称《办法》）进行修改，并起草了修改草案征求意见稿。现将有关修改情况说明如下：

一、修改的必要性

《办法》自1993年发布实施以来，分别于2010年和2019年进行了2次修改，在规范发票管理、保障税收收入、维护经济秩序等方面发挥了积极作用。但随着我国经济社会的发展和改革的不断深化，《办法》施行面临一系列新形势新情况新要求，有必要及时修改完善。

（一）深入贯彻习近平法治思想的需要

习近平总书记指出，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。发票作为重要的商务、财务、税务、法务凭证，关系经济社会方方面面，发票电子化改革后，发票形态、领用、开具、交付、入账、保管等都将发生重大变化，对税收管理、财务管理，乃至市场交易秩序、社会经济运行产生深刻影响。需要秉持法律准绳，用好法治方式，强化法治之力，通过完善制度安排，为发票电子化改革提供法律支撑，发挥好法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。

（二）落实《优化营商环境条例》的需要

深化“放管服”改革、优化营商环境，是全面深化改革的重要内容，是党中央、国务院做的重要决策部署。《优化营商环境条例》明确提出加大推广使用电子发票的力度，逐步实现全程网上办税，持续优化纳税服务。现行《办法》是以纸质发票为基础制定的，需要进一步修改以适应电子发票推广使用需要，拓展优化发票服务举措，降低发票领用成本，提升用票办税便利度，打造更优税收营商环境。

（三）推动税收治理体系治理能力现代化的需要

为贯彻习近平总书记“加快数字中国建设”重要指示，落实好中央深改委“规范和优化税务执法”重点改革任务，税务总局党委谋划了税收现代化新“六大体系”布局，研究提出以发票电子化改革为突破口，打造智慧税务。发票是税务部门数字化转型中重要的数据来源，是规范和优化税务执法的重点工作领域。在纸质发票逐步转向电子发票过程中，需要通过《办法》修改进一步明晰征纳双方权责，更好保障纳税人合法权益。

二、修改的总体思路

税务总局积极推进《办法》修改工作，在前期充分调研的基础上，总结国内做法、借鉴国际经验，研究起草了修改草案。按照程序要求将修改草案多方式、多层次征求了全国税务系统各级各部门意见，并召开一系列专家论证会和纳税人座谈会广泛听取意见。在充分吸收各方面意见的基础上，形成《中华人民共和国发票管理办法（修改草案征求意见稿）》。

《办法》属于基础性法规，与经济社会生产生活密切相关。本次修改的总体思路是：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，自觉把《办法》修改工作放在党和国家工作大局中来考虑、谋划、推进，持续优化税收服务与监管方式，健全税务监管体系，强化纳税人权益保护，为深化税务发票管理领域“放管服”改革和推进发票电子化提供法律制度保障。重点把握三点原则：

一是主动适应经济社会发展和改革需要。全面落实《优化营商环境条例》，深化税务发票管理领域“放管服”改革，推动完善发票管理法律制度，为电子发票应用提供必要的制度支撑，为经济发展和新业态新模式预留制度空间。

二是突出目标导向和问题导向。着力完成发票电子化任务，健全适应经济社会发展的发票管理办法，针对《办法》执行中出现的新情况、新问题，进一步优化发票服务程序，简化发票领用手续，规范引导电子发票社会化服务，巩固深化“放管服”改革成果。

三是保持相对稳定性。鉴于电子发票处于试点改革阶段，纸质发票与电子发票将在一定时期并行，为保持发票法规的连续性和稳定性，本次主要对《办法》做一定范围必要修改，电子发票具体管理规范将通过《办法》授权制定的《电子发票管理办法》予以明确，待条件成熟后，再以完善法规方式进行固化。

三、修改的主要内容

（一）根据现行规定，税务机关在纳税人领用发票时不再收取税务发票工本费，此次修改统一将《办法》全文中的“领购”修改为“领用”，涉及第二条、第十五条、第十七条、第二十四条第一款、第二十九条第一项。

（二）明确“电子发票”的法律地位和法定效力，增加发票类型内容，在第三条第一款明确发票“包括纸质发票和电子发票”;在第三条增加第二款“国家推广使用电子发票，电子发票具体管理办法由国务院税务主管部门制定。单位、个人开发电子发票信息系统自用或为他人提供电子发票服务的，应当遵守国务院税务主管部门制定的电子发票监管规定和标准规范”，为电子发票应用、社会化服务及监管提供必要的制度支撑;同时删除第二十二条第三款“国家推广使用网络发票管理系统开具发票，具体管理办法由国务院税务主管部门制定”。

（三）增加发票赋码的管理内容，将第五条修改为“发票的种类、联次、内容、赋码规则以及使用范围由国务院税务主管部门规定”，明确发票“赋码规则”相应管理权限属于税务机关，以保证发票赋码的唯一性。

（四）“企业印制发票”事项将通过政府采购方式确定，为适应此要求，一是将第八条第二款中“税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证”中的“准印证”修改为“印制通知书”；二是将第十二条中“印制发票的企业必须按照税务机关批准的式样和数量印制发票”中的“批准”修改为“确定”；三是删除第三十七条中“对印制发票的企业，可以并处吊销发票准印证”的处罚规定。

（五）为优化跨省印制发票流程，降低税务机关发票印制及管理成本，删除第十四条第一款中的“由印制地省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制”。

（六）根据“多证合一”商事登记制度改革的实际情况，为满足不同市场主体领用发票的实际需要，将第十五条第一款“需要领用发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明”修改为“需要领用发票的单位和个人，应当持设立登记证件或税务登记证件、经办人身份证明”，明确“设立登记证件”效力等同于税务登记证件。

（七）为保护用票单位和个人合法权益，防范非法冒用身份领开发票违法行为，此次修改在“发票领用、发票开具和发票代开”业务中增加身份验证的要求：一是将第十五条第一款“向主管税务机关办理发票领用手续”修改为“向主管税务机关办理身份验证和发票领用手续”；二是在第十六条第二款增加“税务机关代开发票时应进行身份验证”；三是在第二十一条“开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，开具纸质发票应加盖发票专用章”后增加“开具发票人员应当进行身份验证”作为第三款。

（八）发挥税收大数据优势，改变原来单纯依据经营范围和规模进行发票核定的局限性，将第十五条第一款修改为“主管税务机关根据领用单位和个人的经营范围、规模和风险级别”，增加“风险级别”作为发票核定的判断依据之一，以此提高发票核定的精准性。

（九）《行政诉讼法》修订后，已明确电子数据作为合法证据的法律地位，发票领用、缴销等数据信息及时存储在税务信息系统中，供税务机关及用票单位和个人查询使用，不再需要通过纸质发票领购簿、发票登记簿记录发票信息，因此删除第十五条第一款、第二十六条、第二十七条、第二十八条中涉及“发票领购簿”和“发票登记簿”的表述和管理要求，进一步减轻纳税人负担，提高办税效率；在第二十七条“办理发票的变更、缴销手续”中增加“核定信息”，以确保条款表述的完整性。

（十）为保障纳税人合法权益和用票需求，提升服务质效，一是将第十五条第一款中“在5个工作日内发给发票领购簿”修改为“在5个工作日内确认领用发票的种类、数量以及领用方式”，明确发票领用流程的办理时限；二是在第十五条第一款增加“并告知领用发票的单位和个人”，明确税务机关的告知义务。

（十一）从税收征管实际情况看，各地对异地经营领用发票已不再要求提供保证人或收取发票保证金，因此，删除现行第十八条，取消保证人及发票保证金管理要求，从制度上固化“放管服”改革成果。同时，对条文顺序作相应调整和修改。

（十二）为保障受票方合法权益，防范涉票风险，增加作废纸质发票和开具红字发票的规定及罚则：一是在第二十条第二款增加“开具纸质发票后，如需作废发票，应当收回原发票并注明‘作废’字样；如需开具红字发票，应当收回原发票注明‘作废’字样或取得对方有效证明。开具电子发票后，如需开具红字发票，应当取得对方有效证明”；二是在第三十四条增加“未按照规定作废发票或开具红字发票的”作为第十项。

（十三）明确仅纸质发票须加盖发票专用章的要求：一是在第二十一条第一款明确“开具纸质发票应加盖发票专用章”；二是在第二十四条第一款“发票限于领用单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具”和第二款“省、自治区、直辖市税务机关可以规定跨市、县开具发票的办法”中的发票表述前均增加“纸质”；三是在第三十四条第一项明确“未按规定加盖发票专用章的”。

（十四）适应发票电子化改革要求，在第二十三条第一款“任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票，不得有下列行为”中增加“窃取、截留、篡改、出售、泄露发票数据”作为第六项，列明发票数据禁止性行为；同时在第三十七条第一款增加相应内容，明确对禁止性行为应予处罚。增加上述禁止性条款及罚则，有助于规范发票数据使用，保障纳税人权益，维护发票数据安全。

（十五）适应税收现代化管理要求，减轻纳税人的负担，删除第二十八条中“保存期满，报经税务机关查验后销毁”。同时，删除第四十四条中的“财政部1986年发布的《全国发票管理暂行办法》和原国家税务局1991年发布的《关于对外商投资企业和外国企业发票管理的暂行规定》同时废止”。