关于《中华人民共和国耕地占用税法（征求意见稿）》的说明

按照党的十八届三中全会提出的落实税收法定原则的要求，以及第十二届全国人大常委会税收立法规划总体部署，财政部、国家税务总局联合起草了《中华人民共和国耕地占用税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）及其说明。现将有关情况说明如下：

一、制定本法的必要性和可行性

1987年4月1日，国务院发布了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，决定对占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或者个人征收耕地占用税。2007年，国务院对耕地占用税暂行条例进行了修订，新条例（以下简称《条例》）自2008年1月1日起施行。《条例》统一了内外资企业税收政策，提高了税额标准，缩小了减免范围，加大了耕地占用税征收力度。经过多年的改革与完善，耕地占用税制度已经比较健全，运行比较平稳，将《条例》上升为法律的条件和时机已经成熟。

制定耕地占用税法，是贯彻落实税收法定原则的重要步骤，有利于进一步完善耕地占用税制度，增强其权威性和执法刚性，有利于进一步发挥税收调节作用，促进土地资源合理利用，加强土地管理，实施最严格的耕地保护制度，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

二、制定本法的指导思想和基本原则

（一）指导思想。

贯彻党的十八届三中全会关于落实税收法定原则和十三五规划关于坚持最严格的耕地保护制度的要求，结合实际情况，完善耕地占用税法律制度，从严保护耕地，促进农业可持续发展，保障国家粮食安全。

（二）基本原则。

1、平稳过渡。从实际执行情况来看，现行耕地占用税税制要素基本合理，征管制度比较健全，不需要进行大的改革，宜保持现行税制框架和税负水平基本不变，平转上升为法律。

2、适当授权。考虑到我国地区之间经济发展水平和耕地数量、质量差异较大，在中央统一税政、从严保护耕地的前提下，赋予地方一定的管理权限。

3、强化征管。完善耕地占用税的征管办法，加强部门配合，健全各项配套措施，堵塞征管漏洞，提高征管效率。

三、主要内容

《征求意见稿》共18条，基本延续了现行《条例》的规定，同时根据经济社会发展变化和税收征管实际对一些具体条款规定进行了适当调整，并吸收了《条例》实施细则的相关规定。

（一）关于征税对象和纳税人。

《征求意见稿》延续了《条例》对征税对象和纳税人的规定，明确占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或者个人，应当缴纳耕地占用税。同时，为使征税对象和纳税人更加明确，《征求意见稿》沿用《条例》实施细则中的规定，增加了关于“建房”的解释条款：一方面，考虑到耕地占用税中的“建房”是一个特定概念，包括建设建筑物和构筑物，为体现与“建房”一般概念的区别，《征求意见稿》专门做出了规定。另一方面，由于农田水利用地属于农业用地的一部分，不属于建设用地，不需要办理农用地转用手续，考虑到其特殊性，《征求意见稿》中将农田水利设施占用耕地“建房”排除在征税范围之外。

（二）关于计税依据。

《征求意见稿》延续了《条例》规定，明确耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收。同时，为便于理解，增加了计税公式。

（三）关于税率。

为了保持企业税负基本稳定，《征求意见稿》维持了《条例》关于税率的基本规定：根据人均耕地亩数规定4档定额税额幅度；同时，为了协调政策，避免毗邻地区税额标准过于悬殊，《征求意见稿》沿用了现行做法，明确由国务院根据人均耕地面积和经济发展情况确定各省、自治区、直辖市平均税额。《征求意见稿》遵循税收法定原则，明确各地适用税额由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会在规定的税额幅度内确定，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

此外，《征求意见稿》在保留基本农田和经济特区、经济技术开发区和经济发达且人均耕地特别少的地区的适用税额可适当提高的基础上，增加了“占用基本农田以外的优质耕地，适用税额可以适当提高，但是提高的部分最高不得超过本法第六条第三款和本条规定的当地适用税额的50%”，作为保护基本农田的补充。主要考虑：优质耕地是重要、稀缺的耕地资源，一般情况下，优质耕地应优先划入基本农田进行保护，但在实际工作中也存在部分优质耕地未划入基本农田的情况。而且，在批次用地中一些地方通过调整土地利用总体规划，将部分优质耕地由基本农田划为非基本农田。另外，现行税额标准的确定主要考虑人均耕地面积和经济发展程度，对耕地质量因素考虑不够。在目前实行耕地数量、质量、生态并重保护的大背景下，有必要在税法中体现对优质耕地的保护，在一定程度上遏制耕地“占优补劣”的现象。优质耕地可依据国土资源部开展的全国耕地质量等别调查与评定成果进行认定。以上提高适用税额的确定办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会决定，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

（四）关于税收优惠。

根据从严保护耕地的原则，《征求意见稿》基本延续了《条例》的优惠政策，只增加了个别关系国计民生、公益性较强的减免税项目，并进一步明确了减免权限和相关管理规定。一是将《条例》中免税的“养老院”改为“社会福利机构”，“医院”改为“医疗机构”。除养老院之外的为残疾人、孤儿、弃婴等提供养护、托管服务社会福利机构具有相同的公益性和社会效益，应当与养老院享受同等税收待遇；除医院之外的妇幼保健院、疾病防治机构、急救中心、村卫生室等医疗机构更具有公益性，应与医院享受同等税收待遇。二是增加了对水利工程的减免税。2011年中央一号文件提出要“完善水利工程耕地占用税政策”。水利工程具有明显的公益性特点，应与铁路线路、公路线路等公共交通运输基础设施建设享受同等税收优惠政策。三是规定对国务院的授权条款。考虑到税法的稳定性和国家税收政策的相对灵活性，《征求意见稿》将《条例》第九条对铁路线路、公路线路等“减按每平方米2元的税额征收耕地占用税”修改为“可以免征或者减征耕地占用税，具体办法由国务院规定”，同时增加一项“国务院可以根据国民经济和社会发展的需要规定其他免征或者减征耕地占用税情形，报全国人民代表大会常务委员会备案”。四是延续了《条例》对农村居民新建住宅减半征税的规定，并根据《条例》实施细则的规定，增加了“在规定标准内”、“自用”两个条件。五是吸收了《条例》实施细则中对农村居民搬迁给予减免税优惠的规定，并将“经批准的整体搬迁”纳入优惠范围。六是根据中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚的决定》精神，不再区分鳏寡孤独以及老、少、边、穷地区，将《条例》中对农村居民中的特定人群的减免税优惠范围，扩大到生活困难的农村居民。同时，考虑到各地农村居民生活困难标准等情况差别较大，不再统一设定批准程序，改由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会制定具体办法。

（五）关于纳税义务发生时间和纳税期限。

《征求意见稿》维持了《条例》中纳税期限为30天的规定。为了更明确、具体，《征求意见稿》将纳税义务发生时间由纳税人收到土地管理部门通知办理耕地占用手续之日，修改为纳税人收到土地管理部门农用地转用批复文件之日；同时，考虑到单独选址项目用地程序具有特殊性，规定单独选址项目占用耕地的纳税义务发生时间为纳税人收到土地管理部门建设用地批准书之日。此外，根据《条例》实施细则的相关规定，明确未经批准占用耕地的，纳税人应当自实际占用耕地之日起30日内申报缴纳耕地占用税。

（六）关于征收机关。

考虑到西藏、宁夏等省份或地区未单独设置地方税务局，为表述更准确，《征求意见稿》将《条例》“耕地占用税由地方税务机关负责征收”的表述，改为“耕地占用税由税务机关负责征收”。

（七）关于部门配合。

耕地占用税征管与农用地转用审批程序联系紧密，对土地、农业、林业等有关行政主管部门协助税务机关征税作出明确规定，有利于强化税收征管，堵塞税收漏洞。因此，《征求意见稿》增加了县级以上地方人民政府土地、农业、林业等有关行政主管部门协税义务的规定，并明确土地管理部门应当在核查耕地占用税纳税或者免税证明后，办理供应建设用地手续。

（八）其他。

一是关于临时占地。为了促进临时占用耕地的单位、个人及时对所占耕地进行复垦，《征求意见稿》延续了《条例》对临时占地实行“先征后退”的办法，并根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定，进一步明确了恢复耕地原状的期限为“批准临时占用耕地期满之日起1年内”。同时，为加强对损毁耕地的税收调节，《征求意见稿》沿用了《条例》实施细则中关于“因污染、取土、采矿塌陷等损毁耕地”比照临时占用耕地征收耕地占用税的规定，并增加“自损毁耕地之日起3年内”为退还税款的条件。

二是关于其他农用地比照耕地征税。耕地以外的园地、林地、草地等其他农用地也是重要的农业资源，应作为保护的对象。同时，考虑到上述其他农用地在农业生产中地位和重要性与耕地有所区别，而且在地区间的分布差异较大，《征求意见稿》延续了《条例》体例，规定对其他农用地比照耕地征收耕地占用税，并授权省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会确定适用税额，适用税额可以适当低于当地占用耕地的适用税额。